7月1日，新修訂《藥品生產監督管理辦法》（以下簡稱《辦法》）將正式實施。這意味著時隔16年，在新的歷史起點上，《辦法》在經過第一次大規模全面修訂后，將正式服務于藥品生產實踐。

　　藥品安全責任重于泰山。藥品的質量安全離不開嚴格的生產過程管控，因此《辦法》意義非同尋常，備受社會各界矚目。《辦法》立足全面貫徹習近平總書記提出的“四個最嚴”要求，全面落實新修訂《藥品管理法》、新制定《疫苗管理法》要求，全面吸收近年來藥品審評審批制度改革成果，全力服務當前醫藥產業健康發展需要，力爭搭建一套全新的藥品生產監管制度框架體系，為藥品生產活動提供基本遵循，也為做好藥品生產監管提供強有力的制度支撐。

　　“嚴”字當頭

　　踐行全生命周期監管理念

　　《辦法》在設計上，從以往強調許可管理轉變為更加重視全程管控，對生產過程監管提出明確要求，全面體現一個“嚴”字。

　　一是嚴在“一把尺子”監管�！掇k法》第二條開宗明義指出，在中華人民共和國境內上市藥品的生產及監督管理活動，應當遵守本辦法。這一規定明確，所有藥品，無論產地、國籍，只要在我國上市，均需遵守我國藥品生產監管法規要求，采用“一把尺子”衡量，充分體現守護人民群眾用藥安全這一根本出發點。

　　二是嚴在全程信息可追溯。藥品生產監管關鍵在于過程監管，過程監管的關鍵在于全程數據真實、可追溯�！掇k法》要求，從事藥品生產活動，應當保證全過程信息真實、準確、完整和可追溯。對于中藥飲片、原料藥以及與藥品質量密切相關的輔料和藥包材等也提出全程管控要求�！掇k法》還要求，藥品上市許可持有人、藥品生產企業應當建立并實施藥品追溯制度，通過信息化手段實施藥品追溯，及時準確記錄、保存藥品追溯數據。

　　三是嚴在持續符合法定要求�！掇k法》要求從事藥品生產活動，在嚴格遵守藥品生產質量管理規范的基礎上，要按照國家藥品標準、經核準的藥品注冊標準和生產工藝進行生產，按照規定提交并持續更新場地管理文件，不斷進行風險評估和改進，保證全過程持續符合法定要求。

　　四是嚴在細化過程管理要求。《辦法》從生產質量管理體系建立和運行，質量負責人、質量受權人配備，原輔包質量管控，定期驗證，產品出廠放行，年度報告，藥品上市后研究，工藝變更管理，產品質量回顧等方面，對藥品上市后管理提出細化要求，要求藥品上市許可持有人全面落實過程管理責任。

　　五是嚴在強化監督檢查。按照國務院要求，落實職業化專業化檢查員制度，明確檢查員的資格標準、檢查職責、分級管理、能力培訓、行為規范、績效評價和退出程序等規定。堅持屬地監管原則，加強現場檢查，做好上市前藥品生產質量管理規范符合性檢查與注冊現場核查的銜接。突出風險管理下的檢查頻次規定，加強高風險藥品檢查，適時開展延伸檢查，檢查內容涵蓋生產活動與品種檔案一致性、變更管理情況、上市后研究和風險管控情況等藥品生產全過程。

　　六是嚴在嚴厲處罰。在處罰方面，對于應當經批準而未經批準的變更，按照新修訂《藥品管理法》第一百一十五條處罰，責令關閉，沒收違法所得，并處違法生產、銷售藥品（包括已售出和未售出藥品）貨值金額十五倍以上三十倍以下罰款；貨值金額不足十萬元的，按十萬元計算。對于質量管理體系不能有效運行，藥品生產過程控制、質量控制的記錄和數據不真實等未做好過程管控的情形，按照新修訂《藥品管理法》第一百二十六條處罰，涵蓋財產罰、資格罰、人身罰多種處罰方式。另外，根據監管需要，《辦法》增設了未按規定辦理登記事項變更、未按規定每年健康檢查并建立健康檔案、未按規定對短缺藥品進行停產報告等三種情形處一萬元以上三萬元以下的罰款。

　　創新引領

　　全面承接新理念新要求

　　新修訂《藥品管理法》提出了很多新理念和新要求，其中，最核心的便是全面實施藥品上市許可持有人制度�！掇k法》緊緊圍繞藥品上市許可持有人進行整體制度設計，全面貫徹落實新修訂《藥品管理法》提出的藥品上市許可持有人對藥品全生命周期承擔責任的監管理念和要求。

　　一是與現有制度體系合理匹配有創新。為了與現有各項制度體系銜接，更好地促進藥品上市許可持有人制度落地，《辦法》明確提出，委托他人生產藥品的藥品上市許可持有人，應該申請辦理藥品生產許可證，從而對藥品上市許可持有人對藥品生產過程的管控能力提出要求。同時，結合目前藥品經營監管等要求，有關文件也進一步明確持有人不得與受托生產企業簽訂委托銷售合同。

　　二是在監督管理上有創新。在新的藥品法律框架下，藥品上市許可持有人對藥品全生命周期承擔責任。監管對象首先指向藥品上市許可持有人，《辦法》指出，省級藥品監管部門負責對轄區內藥品上市許可持有人，制劑、化學原料藥、中藥飲片生產企業的監督管理；監督檢查時，藥品上市許可持有人和藥品生產企業應當根據檢查需要提供材料。

　　三是在落實責任上有創新。新修訂《藥品管理法》規定，藥品上市許可持有人的法定代表人、主要負責人對藥品質量全面負責�！掇k法》進一步將持有人主體責任壓實到持有人的法定代表人、主要負責人。規定藥品上市許可持有人的法定代表人、主要負責人要對藥品質量和生產活動全面負責，其履行的責任包括配備專門質量負責人、質量受權人、對相關方開展體系審核、履行變更管理責任、風險處置等涉及藥品生產全過程的多個方面。

　　四是在行政處罰上有創新。針對生產環節違反藥品生產質量管理規范要求生產，變更應當批準而未經批準等情況，均對藥品上市許可持有人同時進行處罰。對有不良信用記錄的，增加監督檢查頻次，并可以按照國家規定實施聯合懲戒。

　　此外，《辦法》還規定，藥品上市許可持有人建立年度報告制度，每年報告藥品生產銷售、上市后研究、風險管理等情況。藥品上市許可持有人應當建立藥物警戒體系，持續開展藥品上市后研究，持續開展藥品風險獲益比評估和控制。藥品上市許可持有人、藥品生產企業應當建立藥品追溯制度，監管部門在監督檢查手段中引入告誡信制度等。

　　“活”字為本

　　激活產業“一池春水”

　　近年來，國務院持續深化“放管服”改革，不斷優化行政許可流程、激發產業創新活力，持續釋放政策紅利。為此，《辦法》創新性進行制度設計，以期為產業創新發展注入新的動力。

　　一是活在進一步優化生產許可要求�！掇k法》明確規定了取得藥品生產許可證的條件，規定了藥品生產許可申報資料提交、許可受理、審查發證程序和要求，規范了藥品生產許可證的有關管理要求。進一步明確藥品生產許可中所有時間都是以工作日計，技術審查和評定、現場檢查、企業整改等所需時間不計入期限。同時規定藥監部門應當公開審批結果，便利申請人查詢審批進程。對于有效期屆滿的重新審查發證，原發證機關在許可證有效期屆滿前做出是否準予其重新審查發證的決定，逾期未作出決定的，視為同意重新發證，并予補辦相應手續。

　　二是活在委托生產管理的政策調整。上一版《辦法》針對藥品委托生產審批設置了專門的章節進行規范，對于委托生產提出了很多細化的要求，比如，委托生產需要經過審批，疫苗等特殊藥品不得委托生產。新《辦法》則對委托生產管理進行了政策調整，對于委托生產制劑，按照有關變更生產地址或者生產范圍的規定辦理。對于接種急需和需要儲備的疫苗，明確可以委托生產。這樣的制度設計，一是有利于充分調動研發單位的研發創新積極性、充分釋放生產企業的產能，充分推進社會分工細化；二是也有利于充分落實藥品上市許可持有人全生命周期管理責任，更好保障藥品質量安全；三是對于疫苗等具有剛性需求的產品，充分保障市場供應和可及。

　　三是活在為上市后變更開辟路徑�！掇k法》指出，對變更生產場地或者生產范圍的，藥品生產企業按照要求提交變更有關材料，報省級藥品監管部門審查決定。其中，原址或者異地新建、改建、擴建車間或者生產線的，報省級藥品監管部門進行藥品生產質量管理規范符合性檢查，檢查結果符合規定，產品符合放行要求的，可以上市銷售。變更涉及藥品注冊證書及其附件載明內容的，經省級藥品監管部門批準后，報國家藥監局藥審中心更新注冊證書及其附件。這樣的制度設計為產品上市后變更指明了路徑，讓產業發展真正活起來。

　　系統性設計

　　引領藥品生產監管制度體系

　　新《辦法》共計六章，八十一條，較上一版條數增加了三分之一。盡管如此，《辦法》更多仍是一個框架性、系統性設計。事實上，這也正是《辦法》設計的初衷。

　　這一系統性體現在接口設計。藥品生產管理是一個龐大的制度體系，一部《辦法》不可能面面俱到、細化入微。為此，《辦法》設計了很多接口，做好與科技進步等息息相關的規范性文件和技術指導原則的銜接。這樣的設計，一方面能夠讓《辦法》更加具有可操作性；另一方面能及時吸納科技創新成果到藥品生產監管體系中，讓《辦法》更具生命力。比如，《辦法》提出，藥品上市許可持有人應對受托方的質量保障能力和風險管理能力進行評估，根據國家藥監局制定的藥品委托生產質量協議指南要求，與其簽訂質量協議及委托協議。

　　這一系統性設計還體現在配套文件的豐富性。粗略統計，《辦法》配套文件有40余項，比如，《藥品抽樣原則和程序》《藥品質量抽查檢驗管理辦法》《藥品追溯數據交換基本技術要求》《疫苗生產流通管理規定》《藥品檢查管理辦法》等。這其中有制度性規定，也有細化的技術指導原則，既有藥品、疫苗的具體生產管理規定，也涵蓋信息化建設要求。這些文件有些前期已經發布，有些正在制修訂過程中。

　　《辦法》作為新修訂《藥品管理法》、新制定《疫苗管理法》最重要的配套規章之一，在落實藥品法律法規和引領藥品生產監管規范性文件之間起到承上啟下的重要作用。《辦法》的全面施行，將進一步構建起一套更加科學、嚴謹、完整的藥品生產監管制度體系，更好嚴守藥品安全底線，更好服務醫藥產業高質量發展的目標，更好滿足人民群眾對健康的需求。（作者系國家藥品監督管理局藥品監管司司長）