2014年，國務院辦公廳發布《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》，標志著排污權交易制度成為我國一項重要的環境經濟政策。目前，全國已有28個省（市、自治區）開展了排污權交易試點工作。

排污權交易存在的問題

結合地方排污權交易工作實踐，筆者認為，現階段我國排污權交易主要存在以下幾方面問題。

一是配套政策法規不完善，各地管理尺度不統一。因地域差異，不同區域交易政策差別較大，各試點省市交易基價、交易范圍及污染物標的等標準不統一。比如，化學需氧量、氨氮、二氧化硫及氮氧化物四項指標的交易指導價，湖北省分別為8790元/噸、3990元/噸、1.4萬元/噸、4000元/噸；湖南省分別為2萬元/噸、1.5萬元/噸、4萬元/噸、2.5萬元/噸。“一地一制度”導致不同省市之間排污權交易成本相差甚遠，企業對此頗有怨言。

二是初始排污權核定口徑較多，分配方法有失公允。以湖北省為例，現有排污單位初始排污權核定方法包括排放績效法等，總量核定結果大于環評批復總量指標的，按環評文件確定；新（改、擴）建項目的排污權根據環評文件核定。因核定口徑較多，導致現有排污單位初始排污權核定不確定性較大，核定結果可能與實際情況不相符。按照排污權有償使用制度，排污單位須通過繳納使用費或通過市場交易獲得排污權。以湖北省為例，2008年10月27日后通過省級及以上生態環境部門環評批復的，化學需氧量、二氧化硫初始排污權需通過交易獲得；2012年8月21日后通過市（州）及以上生態環境部門環評批復的，四項指標排污權需通過交易獲得。目前，因繳納排污權使用費的有關制度尚未出臺，采取定額出讓方式的企業其排污權均無償獲得，而通過市場交易獲得排污權的企業須承擔較高的經濟成本，兩種分配方法顯然有失公允。

三是初始排污權核定與排污許可制度尚未有效銜接。企業排污許可證核定總量理論上應等于此企業排污權交易公開出讓與定額出讓獲得的排污權總量之和。實際工作中，因計算方法不同往往導致二者核定結果不一致。同時，二者管理的污染物指標不統一，排污許可證核定指標在排污權交易四項指標的基礎上增加了總磷、煙粉塵等指標；排污許可證核定總量為污染物納管總量，排污權核定總量為污染物排入外環境總量，二者也不盡相同。

四是排污權交易市場發育程度不充分，市場交易缺乏活力。排污權交易市場分為一級市場和二級市場，一級市場在政府和企業間進行，采取排污權初始分配、政府回購等交易方式；二級市場是企業之間的配額買賣。有的地方一級交易市場尚不規范，企業主導的二級市場發育更為不充分，配套制度不健全。同時，因各地之間尚未打通政策制度障礙，導致排污權無法在省際間交易，全國排污權交易市場尚未形成。

五是未考慮環境質量底線的硬約束。初始排污權核定與分配主要是基于企業實際排放量與各地污染物控制總量確定，并未考慮“三線一單”大氣、水、土壤環境質量底線對污染物排放總量分區管理的要求，缺少對環境質量超標區域排污現狀的系統分析。這可能導致污染物空間分配超量，不利于環境質量的改善。

健全排污權交易制度的相關建議

如何健全相關制度，實現排污權交易與環境管理相關制度有效融合？為此，筆者提出以下幾點建議。

第一，健全配套政策法規，建立完備、科學、可操作的交易制度體系。結合地區差異對交易基價出臺指導性意見，規范排污權交易工作，使排污權有償使用及交易有據可依、有章可循，為地方政府深入推進排污權交易制度改革提供法律保障和技術支撐。

第二，規范初始排污權核算方法，完善排污權分配機制。建議研究制定排污權初始核定技術規范，并與排污許可核定技術方法有效銜接，分行業明確排污權核定的方法和口徑。排污權核定方法既要考慮宏觀層面區域環境容量差異，也要兼顧微觀層面建設項目達標排放實際情況，注重核定方法的科學性和數據的準確性。

第三，做好與排污許可制度深度對接。排污權有償使用及交易制度的設計需與排污許可制度充分對接，建議出臺針對性的指導意見，系統整合排污許可、污染物總量核定、排污權有償使用及交易3項制度。建議在排污許可證中載明企業排污權有償使用和交易情況，明確通過淘汰落后產能、技術改造、清潔生產等方式削減的污染物排放量可用于交易，從而激發排污單位主動降耗治污減排的積極性。

第四，健全市場交易規則，激發排污權交易市場活力。政府部門應著力創造公平公正的排污權交易市場環境，建立健全相關交易規則，激發排污權交易市場活力，由市場確定合適的交易方式、交易價格、交易規模。同時，建議政府拓寬交易方式，嘗試將基準價交易、競價交易、掛牌交易、大宗交易等模式引入二級交易市場，讓企業結合實際自主選擇合適的交易方式，提升交易過程的靈活性、高效性。

第五，與大氣、水、土壤環境質量底線管控制度相結合。建議在排污權交易工作程序的前端，設置環境分區排污總量上線，以滿足環境質量底線的約束，確保區域大氣及水污染物排放總量不突破環境承載力，環境質量超標區域落實超標污染物倍量削減等措施，促進環境質量持續改善。李靜 陳安